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　　傅寬芝
　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。從我國長期的立法和司法實踐來看，進行這方面的探索是我國法治建設開拓性的重要舉措。這方面內容的確立，是優化司法權配置的重要體現，也是對中國檢察制度的進一步發展完善，對於確保儘快實現依法治國目標，非常必要，意義重大。
　　檢察機關提起公益訴訟制度一旦建立，必將大大增強檢察機關維護國家利益和社會公共利益的力度，在推進我國法治建設的進程中發揮更大作用。
　　眾所周知，公益訴訟是專門以維護國家利益和社會公共利益為目的的訴訟，而不是一種訴訟的形式。具體而言，只要行為人的違法行為侵害了國家利益、社會公共利益，對國家或者不特定人的合法權益造成侵害或者具有潛在的損害，任何組織或個人都有權向法院提起訴訟，請求管轄法院依法審判和製裁，制止、糾正違法行為，使國家利益、社會公共利益得到最大限度地維護。但是，在我國民事訴訟和行政訴訟中，關於起訴主體的法律規定，都是指直接受到違法行為危害的對象。例如，我國行政訴訟法第25條規定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”但是，在我國現實生活中，一些違反國家法律、法規而使國家利益、社會公共利益受到這樣或者那樣侵害的行為時有發生，如一些違法行為造成大面積土地、水源受到嚴重污染等等，侵害了社會公共利益。對此，如果不及時採取最有力的法律手段，及時向法院提起訴訟，請求法院依法對違法行為實施者予以製裁，就難以及時制止、糾正和有效防止違法行為。然而，這種違反國家法律法規侵害社會公共利益的案件，與其他違法案件不同，其特點在於違法行為侵害的是社會公共利益。從錶面上看，這種行為似乎沒有直接侵害某個具體的人或者某個組織的合法權益，但事實上，這種違法行為所造成的危害範圍很廣，關係著廣大公民的合法權益。如果對其聽之任之，會產生社會不安定等嚴重後果，從根本上使國家利益受到嚴重損害。
　　那麼，怎樣才能及時、有力地維護國家利益和社會公共利益?對此，雖然法律(如民事訴訟法第55條)可以授權某些組織對於這種危害社會公共利益的行為向法院提起訴訟，實現對社會公共利益的維護。但是，向法院提起任何訴訟，都是有法定條件的。例如，我國行政訴訟法專門規定提起行政訴訟的條件之一是起訴必須有具體的訴訟請求和事實根據。對於危害國家利益、社會公共利益的案件，一般情況下，沒有直接受到違法侵害的個人或者組織往往缺乏通過訴訟維護社會公共利益的自覺性和積極性。即使熱心維護公共利益的個人或者組織要提起訴訟，但由於不可避免地受到許多難以剋服的主客觀因素的制約而難以做到。況且，他們通常也不具備查明違法行為侵害的具體情況的能力，也不具備獲得提供事實根據的能力。這正是現今我國法治建設中需要擺脫的困境之一。
　　從我國法治發展情況看，如果國家立法機關將提起公益訴訟的職權賦予作為國家司法機關的檢察機關，情況將大有改觀，現存的不足會因此得到彌補。應當說建立檢察機關提起公益訴訟制度，是解決這一難題的最佳選擇。我國檢察機關是國家司法機關，代表國家維護法律得到統一正確實施，具有任何個人或者法人、其他組織，乃至其他機關所不具備的提起公益訴訟的條件和能力。從我國有關現行法律規定看，檢察機關獨具的這種條件和能力，主要體現在以下兩個方面。
　　首先，檢察機關本身具有提起公益訴訟的固有屬性和法律地位。我國憲法明確規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這是國家最高權力機關以國家根本法的形式對檢察機關的性質和地位的確定，這就決定了我國檢察機關是維護國家法律統一正確實施的專門機關，對一切破壞國家法律統一正確實施的違法行為，肩負監督和依法提請法院通過依法審判予以制止、糾正和製裁的職能和職責，並且應當擁有相應的職權配置。因此，檢察機關對侵害社會公共利益的違法行為提起訴訟，提請法院進行審判並依法作出應有的製裁，確保社會公共利益得到維護，是其義不容辭的職責。
　　其次，我國檢察機關具有保障提起公益訴訟質量、效率和獲得公平公正審判、裁判，使社會公共利益得到切實維護所需要的必要條件。應當說，這種保障條件是全民的，是有國家保障的，是任何個人、法人或者其他組織所不可比擬的。
　　這主要體現在以下幾個方面:
　　其一，檢察機關擁有保障提起公益訴訟的案件得到公平公正審理的職能和職權。在我國三大訴訟中，檢察機關均有權對訴訟活動實施法律監督。刑事訴訟法第8條規定，“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督”;民事訴訟法第14條規定，“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”;而行政訴訟法第11條也規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。鑒於此，檢察機關提起公益訴訟後，能夠通過行使法定的法律監督權切實保障侵害公共利益的違法行為得到公平公正地審理和裁判。這是其他任何機關、組織和個人所不具有、也不可能具有的條件。
　　其二，檢察機關有權設置提起公益訴訟案件的專門業務結構，保障提起公益訴訟的質量和效率。人民檢察院組織法第20條規定:“最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構。”據此，我國檢察機關可以根據維護社會公共利益的需要，設置公益訴訟機構，專門負責對於危害社會公共利益案件的起訴以及相關訴訟職能，從而確保提起公益訴訟案件的起訴質量和效率。這同樣是其他任何個人、法人或者其他組織維護社會公共利益所不具有的保障條件。
　　其三，檢察機關能夠確保提起公益訴訟符合法院受理、立案的條件。依照法律規定，不論提起哪種性質的訴訟，必須符合法定條件。例如，我國民事訴訟法第64條規定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。在行政訴訟中，行政訴訟法第49條明確規定，提起訴訟應當符合的條件之一是“有具體的訴訟請求和事實根據”。雖然在行政訴訟中，依法承擔舉證責任的是實施違法行為者，但按照法律規定，原告必須提出訴訟請求和事實根據。檢察機關無疑能夠正確提出訴訟請求，並且能夠提出事實根據。這在於，檢察機關是代表國家維護國家法律統一正確實施的，因此，其提出的訴訟請求不會偏離維護國家利益、社會公共利益的軌道。與此同時，對於提出訴訟請求和案件事實根據的法定要求，由於檢察機關擁有相當廣泛的調查手段、經驗，因而完全有能力收集、判斷和保存相關證據，並及時向法院提供必要的根據。而公民個人或者法人以及其他組織，往往由於缺少必要的經驗和手段而難以準確表達訴求和提供充分的事實根據。
　　其四，檢察機關擁有專門維護國家法律統一正確實施所需要的高素質的檢察隊伍。任何性質訴訟的提起都需要具體人員來實施，公益訴訟的提起也不例外。提起公益訴訟，不僅需要人力資源保證，還需要擁有專門知識的人履行，只有具備這些條件，才能確保起訴的順利進行。而檢察機關擁有的檢察隊伍，是具有專門業務知識的、具有良好思想政治素質和職業道德的人員。法律對檢察官有嚴格的條件要求。檢察官法專門規定了檢察官的必備條件、任免、考核、培訓和獎懲，等等。由於檢察隊伍是在思想政治、業務和職業道德素質達到法定要求的專門人才，因此，賦予檢察機關提起公益訴訟職權是適宜的，也是必要的，是提起公益訴訟不可取代的人力資源保障。
　　需要看到的是，在我國法治建設中，儘管個別地方進行了這方面的探索嘗試，但還沒有真正建立起檢察機關提起公益訴訟的制度。因此，在檢察實踐中，有必要有計劃地進行試點，從中認真總結經驗，為國家立法機關及時確立這項制度提供必要的經驗和有益的建議。可以確信，在不久的將來，檢察機關將會承擔這一重任，並且會如同履行現有職責一樣不辱使命，在維護國家法律統一正確實施的歷程中發揮應有的作用。
　　(作者為中國社會科學院法學所研究員)　　（原標題：維護公共利益檢察機關堪當重任）